„Štúdia o dopade protikorupčných aktivít v Slovenskej republike“

Zmluva č. 2005/017-464-03-03-01-0003

Obdobie realizácie projektu: od 15. októbra 2007 do 15. júna 2008

Očakávaný výsledok:

  • spracovaná analýza súčasnej situácie v oblasti boja proti korupcii, zhodnotenie protikorupčnej legislatívy, určenie problémových oblastí, vypracovanie zoznamu odporúčaní

Pozn.: Výsledky projektu bude pri svojej práci využívať pracovná skupina expertov pre aktualizáciu Národného programu boja proti korupcii

 

Aktivita 1:

„Analýza súčasnej situácie v oblasti boja proti korupcii“

V analýze je venovaná pozornosť jednak základným dokumentom, ktoré upravujú boj proti korupcii v SR ako aj aktivitám súčasnej vlády SR v oblasti boja proti korupcii.

Základné dokumenty, upravujúce oblasť boja proti korupcii:

1. Národný program boja proti korupcii je kľúčovým nástrojom v boji proti korupcii, bol schválený uznesením vlády SR č. 461 z  21. júna 2000. Cieľom Národného programu je znižovať korupciu na Slovensku, predovšetkým vo verejnom živote a vo využívaní verejných zdrojov a prostriedkov, vrátane Fondu národného majetku Slovenskej republiky.

2. Akčný plán boja proti korupcii je konkrétnou realizáciou Národného programu, bol schválený uznesením vlády SR č. 949 z 22. novembra 2000. Akčný plán rozpracováva ciele vyjadrené v  Národnom programe do 1.684 konkrétnych úloh. Podrobnejšej analýze Akčného plánu je venovaná pozornosť v časti V.

Z analýzy vyplýva, že akčné plány si vypracovalo celkom 35 inštitúcií, ich úroveň je však rozdielna. 13 inštitúcií má vypracované vlastné akčné plány zamerané na boj proti korupcii (ďalšia inštitúcia pripravuje akčný plán v roku 2008) a sú v nich spravidla identifikované problémové oblasti a príčiny výskytu korupčného správania v príslušnej inštitúcii, navrhovaný spôsob riešenia, resp. kroky na jeho elimináciu, orgány zodpovedné za realizáciu navrhovaného riešenia. 18 inštitúcií nemá vypracované akčné plány zamerané na boj proti korupcii, majú však vypracované interné predpisy zamerané na boj proti korupcii, v ktorých sú spravidla identifikované oblasti rizika korupcie, opatrenia na jej elimináciu, opatrenia legislatívneho charakteru a orgány zodpovedné za realizáciu týchto opatrení. V prípade 2 inštitúcií nie sú vypracované ani vlastné akčné plány zamerané na boj proti korupcii a nemajú vypracované ani interné predpisy v oblasti boja proti korupcii, majú identifikované iba oblasti na boj proti korupcii. V prípade jednej inštitúcie, ktoré bola poskytnutá informácia, ktorá nasvedčuje absencii jednak akčného plánu zameraného proti korupcii, ako aj ďalších opatrení v tejto oblasti.

3. Uznesenie vlády SR č. 1359 z 11. decembra 2002 k návrhu na zriadenie odboru boja proti korupcii Úradu vlády v SR predstavuje posun z  hľadiska inštitucionálnych zabezpečenia uvedených dokumentov. Uznesením sa zrušili Riadiaci výbor boja proti korupcii a Centrálna koordinačná jednotka boja proti korupcii, ktoré boli nahradené Odborom boja proti korupcii Úradu vlády SR (ďalej len ,,odbor boja proti korupcii“). Zároveň vláda SR uznesením č. 1359 uložila podpredsedovi vlády a ministrovi spravodlivosti predložiť návrhy legislatívnych zámerov zákonov a návrhy zákonov v oblasti boja proti korupcii, ktoré nie sú v pôsobnosti žiadneho ústredného orgánu štátnej správy a návrhy iných opatrení v oblasti boja proti korupcii.

4. Protikorupčný program - tzv. Protikorupčným programom vlády SR. sa stala „Správa o pripravovaných návrhoch zákonov, pripravovaných legislatívnych zámeroch zákonov a ďalších opatreniach zameraných na boj proti korupcii, ktorých prijatie vyplýva z Programového vyhlásenia vlády SR”, ktorá bola prijatá na zasadnutí vlády 7. mája 2003.

Protikorupčný program priniesol viaceré pozitívne opatrenia v  boji proti korupcii, a to:

  • opatrenia v oblasti obchodného registra, Súdneho manažmentu,
  • rozšírené právomoci Najvyššieho kontrolného úradu Slovenskej republiky,
  • zavedenie princípu nulovej tolerancie v niektorých právnických profesiách (sudcovia, notári, advokáti),
  • zvýšenie transparentnosti rozhodovania územnej samosprávy,
  • vytvorenie špecializovaných justičných orgánov (Špeciálny súd a Úrad špeciálnej prokuratúry),
  • zvýšenie počtu odhalených trestných činov, posilnenie kontroly v územnej samospráve

Nesplnené úlohy z Protikorupčného programu:

  • neprišlo k zúženiu imunity ústavných činiteľov,
  • neprišlo k podstatnému zníženiu miery korporativizmu vo vzťahu ku komorám,
  • nebol prijatý zákon o lobingu (návrh tohto zákona bol predložený do legislatívneho procesu),

V Programovom vyhlásení bola venovaná pozornosť aj nutnosti prijatia zákona o preukazovaní majetku nadobudnutého z nelegálnych príjmov. Dňa 23. júla 2005 prijala Národná rada SR zákon č. 335/2005 Z. z. o preukazovaní pôvodu majetku. Ústavný súd Slovenskej republiky však pozastavil účinnosť tohto zákona. Taktiež sa vyskytli nedostatky v systéme rozhodovania

 

Súčasné aktivity vlády Slovenskej republiky v oblasti korupcie

- Programové vyhlásenie vlády SR, článok 7.1 „vláda sa dôrazne zasadí za potláčanie korupcie, pričom boj proti nej sa pokladá za súčasť posilnenia nezávislej justície“

- Uznesenie vlády SR č. 832 z  8. októbra 2006, k návrhu Aktualizácie Národného strategického referenčného rámca Slovenskej republiky roky 2007-2013, ktorým vláda SR zároveň schválila Ministerstvo výstavby a regionálneho rozvoja SR ako centrálny koordinačný orgán pre operačné programy v  Národnom strategickom referenčnom rámci Slovenskej republiky na roky 2007-2013 a štruktúru riadiacich orgánov pre jednotlivé operačné programy. V uznesení č. 832 je dôležitý bod B.30, ktorým sa podpredsedovi vlády pre vedomostnú spoločnosť, európske záležitosti, ľudské práva a menšiny uložilo zabezpečiť vypracovanie návrhu zákona o využívaní pomoci ES podľa novoprijatých relevantných nariadení ES a finančného rámca pre obdobie 2007-2013.

- Uznesenie vlády SR č. 449 z 23. mája 2007, ktorým vláda SR schválila aktualizáciu záverov a odporúčaní v zmysle uznesenia č. 832 z 8. októbra 2006 účinného a  uceleného systému ochrany pred netransparentnosťou, zneužívaním a  konfliktom záujmov vo vzťahu k rozhodovaniu o využívaní fondov EÚ v SR.

 

Aktualizácia Národného programu boja proti korupcii

Národný program boja proti korupcii za obdobie jeho realizácie prešiel časovou aj vecnou verifikáciou, pričom sa ukázala potreba jeho aktualizácie. S prihliadnutím aj k týmto okolnostiam vláda Slovenskej republiky prijala uznesenie č. 323 zo 4. apríla 2007 k návrhu presadzovania štátnej politiky boja proti korupcii, ktorým uložila predsedovi vlády SR vytvoriť pracovnú skupinu k  aktualizácii Národného programu. V zmysle uvedeného uznesenia bola pri Úrade vlády SR vytvorená pracovná skupina expertov na aktualizáciu Národného programu boja proti korupcii,  ktorá je zložená zo zástupcov Úradu vlády SR, Ministerstva spravodlivosti SR, Ministerstva vnútra SR, Generálnej prokuratúry SR a  Transparency International Slovensko.

Uznesením vlády SR č. 323 bolo zrušené uznesenie vlády SR č. 1359. V dôsledku tejto zmeny bol zrušený odbor boja proti korupcii. Úlohy boja proti korupcii boli zverené Odboru ochrany finančných záujmov Európskej únie a boja proti korupcii v Sekcii kontroly a boja proti korupcii Úradu vlády Slovenskej republiky (ďalej len „OFZ”).

 

Aktivita 2:

„Právna a komparatívna analýza existujúcej protikorupčnej legislatívy v Slovenskej republike“

V analýze sú identifikované najpodstatnejšie právne predpisy platné v Slovenskej republike, ktoré sa týkajú boja proti korupcii a zhodnotenie súčasného stavu najmä protikorupčnej legislatívy v oblasti trestného práva. V tejto časti je primárna pozornosť venovaná zákonu č. 300/2005 Z. z. Trestný zákon v znení neskorších predpisov a zákonu č. 301/2005 Z. z. Trestný poriadok v znení neskorších predpisov.

V analýze sú identifikované aj všeobecné právne predpisy platné v Európskej únii a medzinárodnom práve, ktoré sa týkajú boja proti korupcii. Tieto prepisy sú posudzované najmä z hľadiska trestnoprocesných opatrení vo vzťahu k aktom a dokumentom povahy medzinárodného práva verejného, resp. aktom a dokumentom vybraných medzinárodných organizácií v európskom práve. V tejto časti sú analyzované dokumenty OSN, Rady Európy, OECD a Európskej únie. Zároveň sú tieto dokumenty porovnané so slovenskou legislatívou. V záverečnej časti analýzy je venovaná pozornosť komparatívnej analýze niektorých inštitútov vo vybraných členských štátoch Európskej únie (Spolková republika Nemecko, Talianska republika a Francúzska republika), jej korelácie s medzinárodnými právnymi normami s dôrazom na právo Európskej únie.

V analýze je venovaná čiastočná pozornosť aj preventívnym nástrojom boja proti korupcii. Tieto nástroje sú posudzované na podklade vybraných právnych predpisov, v ktorých je venovaná pozornosť ich úprave, aplikácii a inštitucionálnemu zabezpečeniu.

 

Aktivita 3:

„Štúdia o dopade protikorupčných aktivít v SR vrátane odporúčaní v oblasti boja proti korupcii pre vládu SR“

Štúdia je kompiláciou predchádzajúcich štúdií a vyplývajú z nej nasledovné závery:

  • Národný program boja proti korupcii za obdobie jeho realizácie prešiel časovou aj vecnou verifikáciou a z analýzy vyplýva potreba vypracovanie nového Národného programu. Tento program by mal upravovať účinný mechanizmu prijatia opatrení a ich pravidelného hodnotenia v oblastiach, v ktorých existuje riziko korupčného správania. Pri tvorbe Národného programu je dôležitá spolupráca s mimovládnymi organizáciami, ktorým prináleží významné miesto v  realizácii protikorupčných aktivít. Pre úplnosť možno uviesť, že zástupkyňa Tranparency International Slovensko je členkou pracovnej skupiny k aktualizácii Národného programu.
  • - na nový Národný program boja proti korupcii by mal nadväzovať Akčný plán boja proti korupcii, ktorý by mal byť rozpracovaný na podmienky jednotlivých inštitúcií. Následne by mali jednotlivé inštitúcie vypracovať vlastné akčné plány zamerané proti korupcii.
  • aktivity, ktorú sú zamerané proti korupcii pravidelne nevyhodnocujú.

Na základe uvedených skutočností možno konštatovať potrebu vykonania viacerých zmien, ktoré sa dotýkajú  tak trestnoprávnych, ako aj preventívnych nástrojov boja proti korupcii. Potreba legislatívnych zmien v tejto oblasti vyplýva aj z analýzy prameňov medzinárodnej úpravy korupcie a jej porovnania s existujúcou protikorupčnou legislatívou v Slovenskej republike.
 

V závere sú odporúčania pre vládu SR:

  1. Vypracovať a schváliť nový Národný program boja proti korupcii.
  2. Vypracovať a schváliť nový Akčný plán v boji proti korupcii.
  3. Pravidelne kontrolovať a vyhodnocovať plnenie Akčných plánov jednotlivých inštitúcií.
  4. Podporiť návrh novely Trestného zákona vo vzťahu k zmene § 86 písm. f) Trestného zákona a trestným činom korupcie.
  5. Preskúmať ustanovenia § 328 a 332, ako aj § 329 a 333 Trestného zákona s cieľom zabezpečiť, aby úplatkárstvo vo verejnom sektore bolo kriminalizované tiež v prípadoch, ktoré nesúvisia len s porušením povinností „v súvislosti s obstarávaním vecí všeobecného záujmu“ v súlade s Trestnoprávnym dohovorom o korupcii (ETS 173) a zvážiť z dôvodov zrozumiteľnosti kriminalizáciu úplatkárstva vo verejnom a súkromnom sektore vo zvláštnom ustanovení tak, ako to požaduje Trestnoprávny dohovor o korupcii.
  6. Zabezpečiť, aby obchod s vplyvom bol kriminalizovaný v prípade všetkých kategórií domácich i zahraničných verejných činiteľov, vo vzťahu ku ktorým bol spáchaný, bez ohľadu na kontext trestného činu a prípady zdanlivého vplyvu a nespáchaného vplyvu, aby boli postihnuté národným právom.
  7. Prijať opatrenia za tým účelom, aby trestný čin úplatkárstva zahraničných verejných činiteľov podľa slovenskej právnej úpravy plne zodpovedal požiadavkám článku 5 Trestnoprávneho dohovoru o korupcii (ETS 173).
  8. Kriminalizovať podplácanie národných rozhodcov a prísediacich a zaistiť, že povaha ich funkcií bude plne zodpovedať dodatkovému protokolu k dohovoru (ETS 191), rozšíriť ustanovenie o podplácaní zahraničných rozhodcov a prísediacich až na prípady zahrňujúce medzinárodné obchodné transakcie alebo zamestnania v medzinárodných súdnych inštitúciách.
  9. Preskúmať potrebu zavedenia viac výslovnej a širšej koncepcie definície členov zastupiteľských orgánov v zmysle čl. 6 Trestnoprávneho dohovoru o korupcii alebo minimálne zaviesť smernice.
  10. Podporiť návrh novely Trestného poriadku vo vzťahu k novelizovaniu inštitútov sledovania osôb a  vecí, vyhotovovanie obrazových, zvukových alebo obrazovo-zvukových záznamov., odpočúvanie a záznam telekomunikačnej prevádzky.
  11. Zvážiť úpravu upresnenia podmienok v prípade inštitútu agenta.
  12. Zvážiť zmenu ustanovenia § 10 zákona o slobodnom prístupe k informáciám, vo vzťahu k obchodnému tajomstvu.
  13. Zvážiť zmenu § 10 ods. 2 zákona o slobodnom prístupe k informáciám (tzv. klauzulu verejného záujmu) vo vzťahu fondom zriadeným osobitným zákonom (napr. Fond národného majetku SR, Environmentálny fond, …) alebo iným subjektom neštátnej / verejnoprávnej povahy (napr. Sociálna poisťovňa, Slovenský rozhlas, Slovenská televízia).
  14. V zákone o slobodnom prístupe k informáciám preskúmať možnosť, aby tzv. kasačný princíp bol nahradený tzv. apelačným princípom. V dôsledku tejto prípadnej zmeny by bola možnosť súdu prikázať správnemu orgánu, ako má rozhodnúť.
  15. Zvážiť možnosť rozšírenia zákona o konflikte záujmov o poslancov obecných zastupiteľstiev.
  16. Zvážiť možnosť zaradenia zástupcov samospráv v štatutárnych orgánoch obchodných spoločností so stopercentnou, resp. majoritnou majetkovou účasťou samosprávy medzi verejných funkcionárov pod pôsobnosťou čl. 2 zákona o konflikte záujmov.
  17. Zvážiť možnosť precíznejšieho formulovania obsahu povinností podľa § 4 ods. 2 písm. c) zákona o konflikte záujmov.
  18. Zvážiť zmenu zákona o konflikte záujmov, ktorá by verejnému funkcionárovi určovala povinnosť oznámiť pred hlasovaním súkromný záujem bez ohľadu na to, či sa zúčastní rozpravy alebo nie.
  19. Zvážiť možnosť precíznejšej úpravy povinnosti sprístupňovať obsah oznámení aj ďalším subjektom územnej samosprávy.
  20. Zvážiť možnosť legislatívnej zmeny v zákone, ktorá by umožňovala sankcionovať samosprávu, ktorá si nezriadi komisiu na ochranu verejného záujmu.
  21. Zefektívniť procesu podávania majetkových priznaní u vybraného okruhu zamestnancov štátnej správy a osôb zastávajúcich verejné funkcie a ustanoviť povinnosti objasnenia pôvodu príjmov plynúcich z iných zdrojov.
  22. Zvážiť možnosti zavedenia systému pravidelného a efektívneho monitorovania príjmov verejných činiteľov na postoch s významnými rozhodovacími právomocami.
  23. Zvážiť úpravu legislatívy, ktorá by umožňovala skonfiškovanie nezákonne nadobudnutého majetku úradníkov odsúdených pre trestný čin korupcie, ktorého sa dopustili v súvislosti s ich funkciou.
  24. Zvážiť možnosť zavedenia systému monitorovania darov prijatých úradníkmi.
  25. Prijať opatrenia, aby sa pri postupe podľa zákona o verejnom obstarávaní využívali v čo najširšom rozsahu súťažné postupy a aby sa výrazne obmedzovali možnosti rokovacieho konania bez zverejnenia.
  26. Upraviť zodpovednosť právnických osôb za trestné činy korupcie spáchané v ich prospech.
  27. Upraviť zodpovednosť právnických osôb za trestné činy korupcie zahraničných verejných činiteľov.

Tento projekt bol plne financovaný z prostriedkov Európskej únie v rámci
Prechodného fondu
8660